Salah satu perubahan yang merupakan hasil dari gerakan menentang orde baru adalah perubahan terhadap sistem pemerintahan daerah, Sistem pemerintahan daerah pasca reformasi mengalami babak baru yang lebih memberikan harapan bagi terwujudnya keadilan dan pemerataan bagi masyarakat. Dengan diberlakukannya UU No. 22 dan 25 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah yang telah diganti dengan UU No. 32 dan 33 tahun 2004.
Undang-Undang tersebut telah melimpahkan kekuasaan baik secara politik maupun secara administratif kepada daerah untuk menyelenggarakan kewenangan sesuai dengan prakarsa dan inisiatif masyarakat didaerah selain 6 (enam) kewenangan yang masih menjadi kewenangan pemerintah pusat antara lain politik luar negeri, moneter dan fiscal nasional, agama, pertahanan, keamanan, dan yudisial. Pelimpahan kewenangan itulah yang kita namakan dengan “otonomi daerah”. Pelimpahan itu secara otomatis juga memindahkan fokus politik ke daerah karena pusat kekuasaan tidak hanya dimonopoli oleh pemerintah pusat seperti di era sentralisasi namun telah terdistribusi ke daerah.
Pelimpahan kewenangan itu disertai pula dengan pemberian kekuasaan yang lebih besar bagi DPRD dalam menjalankan fungsi Legislasi, Anggaran dan Pengawasan. Karena diharapkan dengan “Otonomi Daerah” Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) mampu meningkatkan peran pembuatan peraturan daerah yang sesuai dengan kebutuhan hukum masyarakat di daerah.
Provinsi Sulawesi Selatan merupakan salah satu wilayah yang ada di Republik Indonesia. Sebagai salah satu Provinsi, sudah barang tentu mempunyai struktur pemerintahan yang sama dengan wilayah-wilayah Provinsi lainnya di Indonesia, yaitu adanya lembaga perwakilan rakyat yang disebut DewanPerwakilan Rakyat Daerah (DPRD).
Kebijakan Daerah dalam bentuknya sebagai peraturan daerah dapat dibagi menjadi dua jenis. B.N Marbun berpendapat bahwa: Peraturan Daerah dapat dibagi menjadi dua jenis, yaitu: Perda yang bersifat insidentil dan Perda yang bersifat rutin. Perda yang bersifat insidentil adalah Perda non APBD, sedang Perda yang bersifat rutin dinamakan juga Perda APBD[1]. Tulisan ini akan menyoroti Perda APBD.
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah merupakan rencana keuangan tahunan pemerintah daerah yang dibahas dan disetujui bersama oleh pemerintah daerah dan DPRD, dan selanjutnya ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Idealnya sebagai rencana keuangan tahunan pemerintah daerah, maka dalam APBD tergambar semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelengaraan pemerintah daerah yang dapat dinilai dengan uang termasuk di dalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut dalam kurun waktu 1 tahun. Selain sebagai rencana keuangan tahunan pemerintah daerah, APBD merupakan instrument dalam rangka mewujudkan pelayanan dan peningkatan kesejahteraan masyarakat untuk tercapainya tujuan bernegara.
Sehubungan dengan hal tersebut agar APBD dapat berfungsi sebagai instrumen untuk menciptakan lapangan kerja, mengurangi pengangguran dan pemborosan sumberdaya, maka seluruh unsur penyelenggara pemerintahan daerah supaya mengambil langkah-langkah untuk mempercepat proses penyusunan dan pembahasan APBD agar persetujuan bersama antara Kepala Daerah dengan DPRD atas rancangan peraturan daerah tentang APBD tahun 2011 dapat dicapai paling lambat satu bulan sebelum APBD dilaksanakan. Hal ini sejalan dengan ketentuan pasal 20 Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 tentang keuangan daerah.
Dalam kewenangannya untuk membuat peraturan daerah (perda), DPRD Provinsi Sulawesi Selatan diharapkan dapat mampu menampung aspirasi dan merespon kepentingan masyarakat didaerahnya, sehingga pertimbangan dalam menghasilkan sebuah peraturan daerah bukan hanya untuk kepentingan sebagian orang yang memiliki akses terhadap penguasa, tetapi menjangkau kepentingan rakyat secara luas dengan demikian akan mencerminkan keterwakilan rakyat dalam rangka penyaluran terhadap proses pembangunan maupun pelayanan publik. Dalam penyusunan anggaran belanja daerah tentunya harus memperhatikan skala prioritas kebutuhan masyarakat Sulawesi Selatan. Pendapatan Asli daerah Sulawesi Selatan yang masih kecil tentunya belum mampu untuk memenuhi anggaran Provinsi Sulawesi Selatan, sehingga masih sangat tergantung dari pusat. Hal semacam ini yang kadang menjadi kendala dalam pembuatan anggaran belanja yang benar-benar pro pada rakyat.
Dalam pasal 2, peraturan Menteri dalam Negeri nomor 37 tahun 2010 menyebutkan tentang pedoman penyusunan APBD tahun anggaran 2011, meliputi :
a. Tantangan dan kebijakan pembangunan tahun 2011;
b. Pokok-pokok kebijakan penyusunan APBD;
c. Teknis penyusunan APBD dan
Pedoman penyusunan APBD tersebut adalah pedoman bagi eksekutif dan legislatif agar mampu menyusun APBD yang benar-benar sebagai acuan untuk melaksanakan pembangunan 1 tahun ke depan. Mengingat APBD tersebut harus mampu mengatasi masalah dan tantangan pokok pemerintahan.
Pemerintah Daerah dan DPRD sebagai dua lembaga yang memiliki kewenangan dalam hal penetapan peraturan daerah APBD seringkali mengabaikan kepentingan masyarakat dan lebih mementingkan kepentingan individu maupun kelompoknya sendiri. Inilah yang seringkali menyebabkan APBD kurang dirasakan kehadirannya oleh masyarakat luas. Selain itu dalam mekanisme perencanaan APBD belum membuka ruang keterlibatan luas masyarakat, sehingga menimbulkan resistensi pada tahap implementasi.
Secara umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Daerah (APBD) adalah pernyataan tentang rencana pendapatan dan belanja daerah dalam periode tertentu (1 tahun). Pada awalnya fungsi APBD adalah sebagai pedoman pemerintah daerah dalam mengelola keuangan daerah untuk satu periode. Selanjutnya, sebelum anggaran dijalankan harus mendapat persetujuan dari DPRD sebagai wakil rakyat. Dengan melihat hal tersebut maka seharusnya anggaran merupakan power relation antara pemerintah daerah, DPRD dan rakyat itu sendiri.
Semenjak DPRD mempunyai otoritas dalam penyusunan APBD terdapat perubahan kondisi yang menimbulkan banyak masalah. Pertama, sistem pengalihan anggaran yang tidak jelas dari pusat ke daerah. Kedua, karena keterbatasan waktu partisipasi rakyat sering diabaikan. Ketiga, esensi otonomi dalam penyusunan anggaran masih dipelintir oleh pemerintah pusat karena otonomi pengelolaan sumber-sumber pendapatan masih dikuasai oleh pusat sedangkan daerah hanya diperbesar porsi belanjanya. Keempat, ternyata DPRD dimanapun memiliki kesulitan untuk melakukan asessment prioritas kebutuhan rakyat yang harus didahulukan dalam APBD. Kelima, volume APBD yang disusun oleh daerah meningkat hingga 80% dibandingkan pada masa orde baru, hal ini menimbulkan masalah karena sedikit-banyak DPRD dan pemerintah daerah perlu berkerja lebih keras untuk menyusun APBD. Keenam, meskipun masih harus melalui pemerintah pusat namun pemerintah daerah memiliki kewenangan untuk melakukan pinjaman daerah baik ke dalam negeri maupun ke luar negeri.
Kondisi yang berubah diatas memicu beberapa kecenderungan. Pertama,, adanya jargon dari pemerintah daerah yang begitu kuat untuk meningkatkan PAD (Pendapatan Asli Daerah) dalam rangka otonomi daerah. Dengan demikian bagi beberapa daerah yang miskin SDA akan memilih menggali PAD dengan meningkatan pajak. Bagi daerah kaya sekalipun meningkatkan pajak adalah alternatif yang paling mudah karena tidak perlu melakukan banyak investasi dibandingkan jika mengekplorasi SDA. Oleh karena itu tidak heran bila kecenderungan meningkatkan pajak ini terjadi di banyak daerah bahkan daerah yang kaya sekalipun.
Kedua, otoritas yang sangat besar bagi DPRD untuk menyusun APBD dan menyusun anggaran sangat memungkinkan terjadinya korupsi APBD karena tidak ada pengawasan yang sistematis kecuali jika rakyat mempunyai kesadaran yang tinggi. Dengan demikian kembali pada kenyataan bahwa anggaran adalah power relation maka kemungkinan terjadinya suap terhadap DPRD untuk menyetujui pos anggaran tertentu yang tidak dibutuhkan rakyat sangat mungkin terjadi.
Berdasarkan yang terpapar di atas, maka telah memadai kiranya untuk menjelaskan tentang latar belakang pemikiran peneliti serta ke arah mana studi ini akan dilakukan dalam menggarap tema yang sekaligus merupakan judul studi, yakni: “Pelaksanaan Fungsi Legislasi DPRD Provinsi Sulawesi Selatan Tentang Perda APBD”